对林业认识的一次新的飞跃

——《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中的新观点新提法述评

黎祖交

    简要地说，中央《决定》中的新观点新提法主要体现在以下几个方面：

    1．关于林业的定位

    长期以来，人们普遍把林业视为木材生产行业、把林业行政主管部门视为专业经济部门。正是在这种错误认识的影响下，生态建设在林业工作中一直未能受到应有的重视，致使我国原本不多的森林资源遭到严重破坏。进入上世纪八九十年代后，虽然生态建设逐渐受到党和国家一定程度的关注，但从总体上讲，人们对林业的认识并未发生根本的转变。如在国务院1998年机构改革中，有关部门仍然把原林业部列入“专业经济部门”，并以此为由将其改组为国家林业局。这不能不说是人们对林业认识上的错位给我国林业发展带来的一个不小的影响。本次中央《决定》提出“森林是陆地生态系统的主体，林业是一项重要的公益事业和基础产业”，“在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。”可以说是人们从未听到过的对于林业认识的最强音。这表明，我国党和政府以及全社会对林业的性质、地位和作用的认识，已经从过去把林业单纯看作是提供木材的产业，转变为现在把林业看作是维系国土生态安全和保障经济社会可持续发展的重要的公益事业和基础产业。正是这种认识上的飞跃，促使我国林业工作的指导思想和建设方式都发生了重大调整。这可以说是《决定》对林业认识上的一个最重大的突破。

    2．关于林业发展的总体战略

回顾建国后我国林业发展的历程，在不同的历史时期党和国家也曾有针对性地提出过适应当时情况的发展战略。然而，随着时间的推移，以往的发展战略已经无法适应目前我国林业发展的实际。正是在这种情况下，中央《决定》提出“确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会”。这是在新的历史条件下，运用系统论的观点将林业置于国民经济和社会发展的全局做出的战略选择，是中央站在全局的高度，充分吸收中国可持续发展林业战略研究项目组近300位专家历时2年多的系统研究取得的最新成果，与时俱进提出的新时期我国林业工作的总纲。其核心是：生态建设、生态安全、生态文明。三者之间相互关联、相辅相成。人们有理由相信，坚持这个“三生态”的总体战略思想，是推动我国林业在更高层次上实现更大跨越的充分而必要的条件。

3．关于林业的主要任务

    由于人们对林业认识上的错位，过去，林业的主要任务长期被局限于单一的木材生产，林业对国家、社会的贡献常常被局限于单一的经济效益，林业的生态建设和生态效益往往被置于无关紧要甚至可有可无的境地。而事实上，随着绿色浪潮在全球的兴起和我国经济社会可持续发展战略的提出以及人民物质文化生活水平的不断提高，社会对林业的主导需求已经由木材需求转变为生态需求。正是从这一客观实际出发，中央《决定》提出“林业不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求，更要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要，生态需求已成为社会对林业的第一需求。”“我国林业正处在一个重要的变革和转折时期，正经历着由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变”。这就是说，新时期我国林业的任务已经从过去的强调经济效益、以木材生产为主，转向了现在的强调生态、经济、社会三大效益并重，并以生态效益优先、以生态建设为主。站在历史的长河看待中央《决定》确定的这一根本转变，也可以说，这标志着我国林业从此结束了以木材生产为主的历史，进入了以生态建设为主的新时代。这是必将载人中国林业发展史册、并值得大书特书的一件大事。

    4．关于林业发展的模式

    模式的选择是林业发展进程中的一个重要问题，也是一个容易引发争议的问题。在党和国家做出“以信息化带动工业化，实现我国社会生产力的跨越式发展”的正确决策之后，围绕我国林业能否实现“跨越式发展”也曾有过一些不同的意见。只是在中国可持续发展林业战略研究项目组的专家们经过认真研究，对“林业跨越式发展”的内涵及其客观必然性做出明确阐发后，人们的认识才逐步趋于一致，才真正意识到我国林业要适应经济社会的持续快速发展，决不能继续走边破坏边治理的常规发展道路，而必须实行跨越式发展，即要跨越常规状态下边

破坏边治理的某些阶段，尽快跨入可持续发展的新阶段。只有这样，才能只用50年左右的时间走完在常规状态下需要100多年才能走完的道路。中央《决定》明确将“实现林业跨越式发展”作为“加快林业发展的指导思想”的重要内容，这意味着中央正式将“跨越式发展”确定为新时期我国林业发展的模式。这一正确选择，既是全面分析目前我国林业面临的生态状况局部好转整体恶化、木材与林产品供给严重不足、林业发展整体水平与林业发达国家的差距仍然很大等严峻形势的必然结果，也充分体现出党和国家为适应新时期我国经济社会可持续发展急需加快林业发展的紧迫感和使命感。为此，《决定》还进一步对调整林业生产力布局提出了许多新的明确的要求，特别提出了实施天然林保护工程、退耕还林工程等6大重点工程，以大工程带动大发展的明晰思路。这对完善我国林业生产力总体结构和区域布局、推进林业跨越式发展将要发挥的巨大作用是前所未有的。

5．关于林业发展的战略目标

    中央《决定》提出，“力争到2010年，使我国森林覆盖率达到19％以上．大江大河流域的水土流失和主要风沙区的沙漠化有所缓解，全国生态状况整体恶化的趋势得到初步遏制，林业产业结构趋于合理；到2020年，使森林覆盖率达到23％以上，重点地区的生态问题基本解决，全国的生态状况明显改善，林业产业实力显著增强；到2050年，使森林覆盖率达到并稳定在26％以上，基本实现山川秀美，生态状况步入良性循环，林产品供需矛盾得到缓解，建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。”这是到目前为止党和国家对本世纪上半叶我国林业发展的战略目标首次做出的最明确、最科学、最完整的表述。业内外专家普遍认为，这是一个既积极又稳妥、既从我国国情和林情的实际出发又具世界眼光的战略目标。这个新的“三步走”战略目标，为本世纪上半叶我国的林业建设进一步指明了方向，可以说是我国林业建设史上的一个新的里程碑。

    6．关于林业经营管理体制改革

    对森林的功能及其利用有什么样的认识，在林业的经营与管理上就有什么样的体制。在我国，多年来由于人们片面强调森林的木材利用功能、片面追求林业的经济效益，形成了以木材生产为主的格局，全国林业被不加区分地视为木材林业或商品林业，采取一样的管理体制、经营机制和政策措施，对森林的生态功能和林业的公益属性缺乏应有的重视和体制的保障，致使森林的保护与利用的矛盾长期得不到解决。这在事实上成了严重制约我国林业持续健康发展的体制障碍。本次中央《决定》提出，“实行林业分类经营管理体制”，即“在充分发挥森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。”“公益林业要按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设；商品林业要按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持”。几年来的试点经验表明，这是正确处理森林资源保护和利用的关系，合理配制林业生产要素，优化林业生产力布局的前提和基础，是我国林业宏观管理体制的重大创新。

    7．关于国有林业管理体制调整

    由于种种原因，多年来我国国有林业的管理体制问题一直是一个十分棘手的问题。随着市场经济体制的逐步建立和经济体制改革向纵深层次的推进，这个问题的严重性被进一步凸现出来。其中特别是森工企业在承担企业管理职能的同时承担森林资源管理职能和许多社会管理职能，造成严重的政企不分。事实上，多年来我国国有林业存在的种种问题都与这种职能混淆、职责不清的管理体制分不开。这次中央《决定》提出“建立权责利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体制。按照政企分开的原则。把森林资源管理职能从森工企业中剥

离出来，由国有林管理机构代表国家行使，并履行出资人职责，享有所有者权益；把目前由企业承担的社会管理职能逐步分离出来，转由政府承担，使企业真正成为独立的经营主体，参与市场竞争。”这种“剥离”和“分离”，正是对长期以来在计划经济条件下形成的制约我国国有林业发展的现行管理体制的一次重大改革，必将有利于增强国有林业的内在动力，促使国有林业尽快走出困境。

    8．关于林业产权制度的完善

    明晰产权是建立现代企业制度的前提。然而，多年来，尽管我们做了不少努力，仍有许多问题，特别是林权问题没有得到根本解决，林权所有者的合法权益缺乏法律保护。本次中央《决定》提出“要依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。对权属明确并已核发林权证的，要切实维护林权证的法律效力；对权属明确尚未核发林权证的，要尽快核发；对权属不清或有争议的，要抓紧明晰或调处，并尽快核发权属证明。退耕土地还林后，要依法及时办理相关手续。”其核心在于坚持“谁造谁有”，使全部的森林、林木、林地权属都真正落实到所有者身上，做到不栽无主树、不造无主林，实现“务林有其山，山林有其主，林主有其权”。无须赘言，这是调动社会各方面造林积极性，促进我国林业更好更快发展的重要基础。

    9．关于森林、林木和林地使用权的流转

    在市场经济条件下，森林、林木和林地使用权同样具有商品属性，按理说，也应该与其他商品一样在各种社会主体之间进行合理流转。但是，长期以来，由于计划经济影响相对较深、经济体制改革相对滞后，我国森林、林木和林地使用权的流转问题一直未能得到解决，从而严重制约着林业面向市场、加快发展。中央《决定》提出，“在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。”“森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。”与此相适应，还提出“积极培育活立木市场，发展森林资源资产评估机构，促进林木合理流转”。如此明确果断的阐述，对于从根本上解决这一制约林业面向市场的问题，不失为一场及时雨。

    10．关于发展非公有制林业

    “必须毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”是党的十六大为完善我国社会主义市场经济体制做出的重大决策。对于生产周期长、投资回收慢、内部成本高、外部效益大，既具商品属性又具公益属性的林业行业来说，这一重大决策更有其重大而特殊的意义。但是，由于长期以来受“一大二公”的极“左”思想的影响，要把这一重大决策真正落到实处决非易事。这次中央《决定》提出，“国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。”“要进一步明确非公有制林业的法律地位，切实落实‘谁造谁有、合造共有’的政策。统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。”我认为，这是中央《决定》的一个重大突破。其中，特别值得指出是：包括企事业单位和机关团体的干部职工在内的各种社会主体都可单独或合伙参与林业开发；包括非公有制林业经营者在内的各种林业经营主体都可执行统一的税费政策、资源利用政策和投融资政策，实行公平竞争。在中央三令五申明令禁止党政机关干部经商办企业，以及包括林业部门在内的许多行业主管部门对于各种形式的非公有制经济成分仍在执行着种种歧视性政策的大背景下，明眼人一看便知，这是中央出于加快林业发展的战略考虑，特别赋予林业有别于其他行业的一项 特殊政策。其对加快我国林业发展的巨大推动作用将随着时间的推移日益明显地凸现出来。

    11．关于政府对林业的投入

    过去，由于国家对林业实行“多取少予”政策，长期以来资金投入问题一直是制约我国林业发展的“瓶颈”。近年来，随着党和政府对林业的重视和国家经济实力的增强，从中央到地方的各级政府都大幅度增加了对林业的投入，致使现在政府1年的投入超过以往50年的总和。这实在是一件值得庆幸的重大转变。但是，中央并不满足于此，而是在《决定》中进一步提出：“要把公益林业建设、管理和重大林业基础设施建设的投资纳入各级政府的财政预算，并予以优先安排。对关系国计民生的重点生态工程建设，国家财政要重点保证；地方规划的区域性生态工程建设投资，要纳入地方财政预算；部门规划的配套生态工程建设投资，要纳入相关工程的总体预算。”同时还提出要建立森林生态效益补偿基金，并规定“森林生态效益补偿基金分别纳入中央和地方财政预算，并逐步增加资金规模。”“凡纳入公益林管理的森林资源，政府将以多种方式对投资者给予合理补偿”，包括“在进一步完善招投标制、报账制的同时，安排部分造林投资，探索直接收购各种社会主体营造的非国有公益林”。凡此种种，集中到一点，就是要在现有基础上，建立起一个林业建设的公共财政支持体系，形成一个持续稳定的投入机制，为加快林业特别是公益林业的发展提供一个长期可靠的资金保障。这意味着，过去我国政府对林业“多取少予”的历史将被彻底改写。

    12．关于林业发展的金融和税费政策

    金融和税收是林业生产经营者长期以来最难面对而又不得不面对的两道难题。许多经营者往往因这两道难题得不到解决而却步。正是在充分调查研究的基础上，中央《决定》有针对性地提出：“国家继续对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策，……并视情况给予一定的财政贴息。”“有关金融机构对个人造林育林，要适当放宽贷款条件，扩大面向农户和林业职工的小额信贷和联保贷款。林业经营者可依法以林木抵押申请银行贷款。鼓励林业企业上市融资。”为减轻林业税费负担，除明确“继续执行国家已经出台的各项林业税收优惠政策”外，特别提出“按照农村税费改革的总体要求，逐步取消原木、原竹的农业特产税。”“改革育林基金征收、管理和使用办法，征收的育林基金要逐步全部返还给林业生产经营者，基层林业管理单位因此出现的经费缺口由财政解决。”业内人士普遍认为，中央《决定》提出的这些新观点、新举措，对于这两道难题的破解，无疑将发挥重要的不可替代的作用。

    13．关于林业建设任期目标管理责任制

    长期以来，人们往往只注重计划生育、环境保护等方面的领导任期目标管理责任制，认为那是硬指标，而对于“林业建设任期目标管理责任制”则十分淡漠。本次中央《决定》提出“坚持并完善林业建设任期目标管理责任制”，“各级地方政府对本地区林业工作全面负责，政府主要负责同志是林业建设的第一责任人，分管负责同志是林业建设的主要责任人。对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行。各级地方党委组织部门和纪检监察机关，要把责任制的落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。”中央《决定》对“坚持并完善林业建设任期目标管理责任制”规定得这样明确、具体，这还是第一次，相信对切实加强林业工作的领导是一个重大的转机。果如此。则中央《决定》将有望在我国960万km2的土地上得到全面贯彻落实，我国林业将有望以一个崭新的面貌出现在世人的面前。

    (作者系国家林业局经济发展研究中心主任，教授)