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国际森林可持续经营的新进展
可持续性有三种内涵，即社会可持续性、经济可持续性和环境可持续性。它们既相互关联，又有各自不同的范畴。可持续性是目的，可持续发展是实现可持续性的途径。简单地说，可持续发展被国际社会定义为“不超过环境承载能力的发展”，这说明环境可持续性是可持续发展的重要前提。由于现代社会和经济发展越来越依赖于环境系统，没有良好的环境做保障，就不可能实现可持续发展。由此可见，环境可持续性是社会和经济可持续性的前提。
就全球而言，中国同意联合国环境规划署第十五届理事会通过的《关于可持续发展的声明》所作的定义，即：“可持续发展，系指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展，而且绝不包含侵犯国家主权的含义。联合国环境规划署理事会认为，要达到可持续的发展，涉及国内合作和跨国界的合作。可持续发展意味着走向国家和国际的公平，包括按照发展中国家的国家发展计划的轻重缓急及发展目的，向发展中国家提供援助。此外，可持续发展意味着要有一种支援性的国际环境，从而导致各国特别是发展中国家的可持续经济增长与发展，这对于环境的良好管理具有重要意义。可持续发展还意味着维护、合理使用并且提高自然资源基础，这种基础支撑着生态抗压力及经济的增长。再者，可持续发展还意味着在发展计划和政策中纳入对环境的关注和考虑，而不代表在援助或发展资助方面的一种新形式的附加条件”。森林在陆地生态系统中的主体作用，决定了林业可持续发展是社会经济可持续发展的基础。森林可持续经营又是林业可持续发展的核心，不能不予以密切关注。
一、实现森林可持续经营的条件
能否实现森林可持续经营将不仅取决于政治决心和承诺，而且还取决于下列条件：
1信息和资料的获取。有关森林状况和价值包括经济、环境、文化和社会方面的资料的获取对实现森林可持续经营具有十分重要的意义。这些资料将成为制定社会经济、技术、政策和管理决定的基础。对森林覆盖、森林条件、森林生产率、生物多样性、木材和非木材林产品及服务和需求的评估，对于指导决定和衡量可持续森林经营的进度极为重要。为了制定或修改林业政策，有必要追踪和分析林地的使用变化、人口变化和经济发展的影响等。林业部门还需要获取关于新技术方面的资料，比如发展无害于环境的林产品采伐技术和木材产品加工技术等。
2优先重视林业能力建设和机构建设。
如果想真正实现森林可持续经营，必须优先重视能力建设和帮助提高林业部门规划和管理机构的能力。尽管取得了一些进展，但是缺少适当的国家和地方森林政策、战略和计划是阻碍许多国家执行森林可持续经营的主要制约因素。森林法和土地使用政策往往软弱无力或者缺少连贯性。许多国家虽然有林业机构，但其工作人员缺乏培训，能力不强。同时，林业机构和参与林业活动的其它组织还必须适应新的趋势，包括经济全球化、政治和经济自由化、权力下放、信息系统的迅速发展和多极化或者共同负责采取行动。
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更高的投资水平。实现森林可持续经营需要比今天更高的投资水平。能否从各种来源筹集资金包括政府资金和私人资金将取决于如何实现森林多种产品和服务的价值并且使这种价值量化的办法的制定以及鼓励投资和再投资的政策的制定。周国林：国际森林可持续经营的新进展
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公众参与的不可缺少性。
要实现森林可持续经营，公众的参与必不可少。为了使参与效果更明显，需要制定政策、战略、办法和方法以支持人民参与森林可持续经营规划和管理并从这些资源公平获得利益。这将需要发展使政府、非政府和地方组织联合起来的伙伴关系的方法和手段以及共同吸取经验教训。
二、国际森林可持续经营的发展近况
森林和环境是国际社会非常关注的两个密切相关且具有因果关系的全球性议题。1992年联合国环发大会以来，森林可持续经营的概念已在全球获得了普遍承认。普遍认为森林可持续经营要求平衡森林的经济、环境和社会功能和价值以造福今世后代；因此它包括生产、保护、环境和社会方面，反映了树木和森林的货币和非货币价值。尽管如此，在森林经营单位、国家和国际各级仍在不断辩论森林可持续经营的实际内容。
环发大会后，发达国家采取和发展中国家结对子的双边磋商以及研讨会等形式讨论涉及森林的各种问题，包括森林可持续经营的标准和指标体系，使部分发展中国家改变了立场。发达国家和发展中国家的对子主要有：加拿大/马来西亚、德国/印度尼西亚、英国/印度、丹麦/南非、瑞典/乌干达、美国/巴西等。与此同时，关于可持续森林经营的标准和指标体系的讨论得到大多数国家的响应。共有100多个国家参与了有关森林可持续经营的各种进程的讨论。这些进程主要包括赫尔辛基进程、蒙特利尔进程、国际热带木材组织进程、亚马逊进程、非洲干旱区进程、近东进程、中美洲进程、非洲木材组织进程等。
同时，在联合国系统的多边论坛上，关于森林问题的讨论也非常活跃。为了落实《21世纪议程》和《森林问题原则声明》，联合国经设理事会可持续发展委员会(CSD)通过决议，于1995年成立了政府间森林问题工作组(IPF)，其任务是就与森林问题有关的诸如森林资源评估、制止毁林、资金与技术转让、林产品贸易与环境、森林可持续经营的标准和指标体系、林产品贸易的标签和认证以及执行《森林问题原则声明》的法律机制等问题寻求共识，提出建议。经过两年共四次会议的讨论，IPF第四次会议就落实环发大会中的森林问题提出了143条行动建议。这些建议得到了1997年4月召开的CSD第五次大会和1997年6月召开的第十九届特别联大的赞同，但鉴于尚有未决事宜，特别联大建议继续就森林问题进行政府间政策对话。为此，1997年7月联合国经设理事会在CSD中设立了政府间森林问题论坛(IFF)。根据授权，IFF将主要讨论三类议题，即，一是促进和监督IPF行动建议的实施和进展情况；二是有关资金需求、环境与贸易、无公害技术转让的未决事项以及其它需要进一步澄清的问题；三是促进森林可持续经营的国际安排和机制，并确定其要素。按计划，IFF将于1999年下半年向CSD报告进展情况。此报告和计划于2000年召开的CSD第八届大会的决定将确定是否开展国际森林公约的政府间谈判。IFF从1997年10月到1999年5月共召开了3次会议，虽然就某些领域取得了一些共识，但各国的基本立场从1997年以来没有大的变化，分歧依然很大。这一点从刚刚结束的联合国粮农组织第二届林业部长级会议即可一目了然。
粮农组织第二届林业部长级会议于1999年3月8－9日在罗马召开。此次会议对国际森林问题进行了辩论，各方分歧明显，发达国家和发展中国家意见不一，集团内部也存在分歧。就发达国家而言，加拿大和欧盟支持制定一个有法律约束力的国际文书，积极主张尽早开始森林公约的谈判，并对发展中国家关心的资金和技术转让问题表现出灵活态度。加拿大对“近10年来的进展缓慢和日益加剧的森林破坏”表示忧虑并指出制定有法律约束力的国际文书是解决复杂的森林问题的综合办法。欧盟表示，应通过国内和国际立法和措施有效地保护现有森林，支持旨在促进森林持续经营的全球林业统一行动。美国表示反对。美国认为，有法律约束力的国际文书并不一定能产生现实的行动和有效的合作；且目前已有25个涉及森林的有约束力的国际文书，如这些文书能得到有效执行，国际社会正在讨论的大多数问题都能得到解决，无需新的公约。澳大利亚、新西兰和俄罗斯认为为时过早。澳大利亚和新西兰明确表示，制定国际森林公约目前为时过早，应先提出各种可能的方案供各国讨论。俄罗斯表示，目前的任务不应是谈何时制定公约而是首先阐明这种做法的利和弊。日本持中立态度。
就发展中国家而言，秘鲁、塞内加尔、哥斯达黎加、坦桑尼亚、尼泊尔、肯尼亚、埃塞俄比亚、贝宁、利比亚、安哥拉等国在大会发言中均表示支持森林问题的国际法律文书。布基纳法索表示如果制定森林公约也只能是其它公约的补充。印度代表指出，目前国际上已有170多个与环境有关的条约，其中2/3是1972年人类环境大会后制定的，建议粮农组织和其它国际组织开展一项合作研究，评估这些条约的执行情况，然后再商谈制定新的公约。巴西表示不反对制定森林公约，但现在仍缺乏经验，应首先确定各种概念和范围。许多其它发展中国家，如埃及、古巴、越南、安哥拉等，表示希望援助机构加大对发展中国家的资金和技术援助。中国代表团发言认为只有各国认真履行其责任和承诺，国际森林文书问题才能得到解决，同时指出，森林是主权国家资源的组成部分，各国应根据本国国情制定森林保护和发展规划。
考虑到各国观点的差异，第二届林业部长级会议通过的《关于林业的罗马宣言》指出，“2000年联合国可持续发展委员会第八届大会应把未来国际安排和机制作为一个优先事项进行更深入的讨论。”
三、国际森林可持续经营的发展趋势
趋势1：利用现有的国际公约和国际协定处理森林可持续经营问题。
联合国环发大会期间及以后产生了几项具有约束力和没有约束力的法律文书，对森林的经营管理和利用具有一定的影响，尽管不是全面的。联合国环发大会要求将环境保护作为发展的一个重要成分，并要求消除非持续的生产和消费方式。《森林问题原则声明》再次确认国家拥有其森林资源满足其本身要求的主权，同时声明可持续发展产生的额外费用必须由国际社会分担。
联合国环发大会上及其后签署了三个众所周知的国际公约，《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》、《防治荒漠化公约》以及两个“软法律”文书，《里约热内卢宣言》和《森林问题原则声明》。这些公约和环发大会以前的其它公约涉及到但不仅仅涉及森林和林业。《生物多样性公约》特别通过确定保护区规定，保护森林生态系统和树种。因此它兼容了森林可持续经营的一些内容。尽管以森林为基础的生物多样性不仅仅是其关注的内容，但该公约有多项条款可以支持森林提供的全球服务。
《气候变化框架公约》和京都议定书均强调森林具有碳资源和碳储库的作用。《京都议定书》在联合国气候变化框架公约第三次缔约方大会(1997年12月在日本京都召开)上获得通过。它确定了对附件I国家(发达国家和经济转轨型国家)具有法律约束力的承诺，即在2008年至2012年(第一承诺期)期间把其6种温室气体的总排放量降至至少比1990年的水平低5％。《防治荒漠化公约》的重点不在具体的森林问题，而是强调林业发展可作为防治荒漠化的一种途径。该公约不适应于所有生态系统。
上述三个公约的重点是森林的环境方面，但它们未能处理森林的生产功能，而这些功能恰恰是森林可持续经营十分重要的组成部分。
此外，《国际热带木材协定》是注重热带林产品贸易的52个国家(加上欧盟)之间签署的具有法律约束力的商品协定。该协定仅注重热带林，而且以木材贸易为基础。
利用现有的公约和协定很难全面、有效地解决所有类型森林的各种问题。
趋势2：继续依靠“软法律”文书处理森林可持续经营问题。
一般认为，“软法律”文书，即不具有法律约束力的文书是一种行动框架或指导原则，特别是在市场和社会变革迅速并存在不确定因素、情况差异很大、尚未达成共识的情况下是有益的。而这些情况正是当今森林问题的特点，这说明《森林问题原则声明》和《21世纪议程》这些“软法律”一直是过去10年中采用的主要方针，而且越来越多地被各种公约提及，并已纳入许多国家立法。因此它们对国家和国际立法正在产生影响。
《森林问题原则声明》是一种“软法律”文书，它专门处理森林问题，这些原则是一种广泛的共识。但因为它不具有法律约束力，因此效力有限。然而如果将这些原则加以修改补充，则可以成为未来国际森林公约的基础。
趋势3：利用与森林有关的区域和生态区安排处理森林可持续经营问题。
区域和生态区协定和其它安排可以处理区域、次区域和生态区各级的森林问题。上文提到关于森林可持续经营的标准和指标的八大进程已发挥了很好的示范作用。区域和生态区协定的目的是协调所有各类森林所发挥的生产、保护、环境、社会和经济作用。它们有利于创造条件，支持森林可持续经营的长期投资。然而，区域协定本身的地理范围有限，不能处理国际承诺和更大范围的国际森林问题。
趋势4：谈判具有法律约束力的国际森林文书。
一项具有法律约束力的森林文书或类似协定将处理与森林有关的所有问题。这将有助于避免这些问题分散在许多国际公约和活动中而有可能被忽视。当然，制定、谈判和实施一项国际森林公约可能是一项旷日持久的艰难活动。它甚至有可能削弱已经谈判和正在执行的其它努力。
拟议中的国际森林公约应遵循下列原则：一是基于国家主权；二是依据可持续性原则；三是非歧视性；四是依据商定的森林可持续经营的标准和指标，并具有有力的监督和反馈机制；五是与主要的国际论坛保持联系；六是获得充足的财政资源以确保其有效执行。
综上所述，缔结国际森林公约是十分重要的和必要的，因为它将有效推动森林领域全面的国际合作。而国际社会普遍认为，国际合作将有力推动发挥森林在保护和改善生态环境方面的重要作用。
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