孙晶波 

(黑龙江省林业厅)

《中国林业可持续发展战略》一书指出，实行分类经营是市场经济体制的必然要求，是适应政府公共财政体制改革的客观需要，是林业政策的基础，是实行科学经营，提高森林质量的重要措施。为此，林业分类经营是整个林业工作的思想基础，是生态建设和产业建设的前提，是林业改革和建设的出发点和落脚点，必须全力抓好。

一、森林的分类及国有林场类型的划分

按照国家林业局的总体部署，我省于2000年8月完成了森林分类区划界定工作，进行了森林分类，确定了国有林场类型。

1、森林的分类

根据森林的区位、作用不同，我们将以生态利用为主要目的的森林，划分为公益林；将以直接经济利用为主要目的的森林划为商品林。在全省地方林业968万公顷林业用地中，区划界定生态公益林面积734.8万公顷，占林业用地面积的75.9％。其中：国家重点公益林区划界定面积341.2万公顷，占林业用地面积的35.3％。区划界定商品林233万公顷，占林业用地24.1％。

2、国有林场类型的划分。

在2001年森林区划界定的基础上，我们将生态环境比较脆弱的平原、风沙干旱地区、水土流失严重地区、自然保护区、森林公园、江河源头及沿岸湖泊（水库）周围及国界边境的林场划定为生态公益型林场；将资源丰富、地理位置优越、立地条件好，产业发达，经济状况良好，以经营商品林为主的林场划定为商品经营型林场；其余为混合经营型林场。在全省386处国有林场（苗圃）中，划为生态公益型国有林场305处，占国有林场的79%；划为混合经营型国有林场73处，占国有林场的18.9%；划为商品经营型国有林场8处，占国有林场的2.1%。目前已有251处国有林场不同程度的获得了森林生态补助资金。

2003年中共中央、国务院下发了《关于加快林业发展的决定》，按照《决定》深化国有林场改革，逐步将其分别界定为生态公益型林场和商品经营型林场的要求，我们认为应对全省386处国有林场进行优化整合，调整生产布局，重新划分类型。

在优化整合，组织国有林场进行结构与生产布局调整上。对经营规模小、距离近或经济效益差、难以独立经营的国有林场，原则上可以就近并入经济实力强的国有林场，或就近合二为一；对于不具备办场条件的林场，在妥善安置好职工和离退休人员的情况下，可按照程序予以撤消，变为护林站或营林所；对于远离城镇和乡村、地处深山老林、交通条件差、通讯不便的林场，可整体迁移到邻近的乡镇，在原场部设立经营管护站或营林工段，以精简机构，减少开资，提高效益。
在类型划分上，按生态公益型林场要以保护和培育森林资源为主要任务；商品经营型林场要全面推行企业化管理，按市场机制运作，自主经营，自负盈亏，在保护和培育森林资源、发挥生态和社会效益的同时，实行灵活多样的经营形式，积极发展多种经营，最大限度地挖掘生产潜力，增强发展活力的要求，在对国有林场优化整合的基础上，考虑我省国有林场的实际状况，将商品林占70%以上，依靠商品林能够以场轮伐的、地理位置优越、产业基础雄厚的林场划为商品经营型林场。

二、森林的分类经营及国有林场的分类管理

1、森林的分类经营

在全面完成森林分类区划界定的基础上，全面实施森林分类经营。

一是对划定的国家重点生态公益林，禁止一切商业性采伐，进行封山育林，严加管护，以最大限度地发挥森林的生态效益。

二是对一般生态公益林，以生态建设为主，主要由国家投资。鉴于这部分林分现在主要是天然林，并绝大部分是天然次生林，处于演替阶段，且林分质量低下的实际情况，在注意保持植物群落的相对稳定和物种的多样性的基础上，积极采取抚育、补植、补播等措施，同时，注意硬阔叶树种的保护，注意引进红松和其它珍贵树种，以形成针阔混交林，加速大径级材和珍贵树种的培育，提高林分质量。

三是对商品林建设则完全放开经营，引入竞争机制，完全推向市场，由市场配置商品林地的使用权，以市场为导向，以经济效益为中心，定向培育，集约经营，最大限度地满足社会对木材及林产品的需求。一是对划入商品林的林地，在林地用途不变的前提下，实行林地、林木两权分离，有偿使用，建立"谁造谁有"的营林体制，采取股份制、股份合作制、合伙经营、家庭林场等多种形式，调动各方面营造商品林的积极性，加速商品林建设的步伐。在营造上可以完全由市场来调节，做到市场需要什么就培育什么。二是对划入商品林的林分，可根据林价制度的建立，进入商品市场，自由买卖，自主经营。三是采伐年龄根据工艺成熟来确定。五年限额可调剂使用，根据需要组织生产，市场需要什么就生产什么。四是与造纸厂、大型林产工业企业相结合，通过引入外来资本，强强联合，形成具有一定规模的工业原料林基地，实现规模经营。总之，通过商品林的经营，逐渐将商品林由国有经营森林中离出来，大力发展私有林，使商品林中私有林的比重达到80%以上。初步设想，经过10-20年的努力，建设商品林233万公顷，蓄积2.3亿立方米，实现年生产500万立方米的生产能力，实现林业发达国家用少量的森林资源保护绝大多数森林资源的目的。

2、国有林场的分类管理

根据《决定》的要求，将国有林场划为以经营生态公益林为主的生态公益性型林场和以经营商品林为主的商品型林场实行分类管理。

对生态公益型林场以保护、造林、封山育林、抚育为经营手段，其经营目的是将林场建设成多林种、多树种、多层次、结构合理、功能健全、追求生态效益、社会效益最大化的森林生态体系。因此，对这类林场实行事业单位事业管理，国有林场的事业经费主要依靠财政预算内安排、国家投入和生态效益补助资金来解决。

对商品型林场是以经营商品林为主，在不影响森林生态防护效益的条件下，以追求经济效益最大化的林场，这类林场（苗圃）要全面实行企业化管理，按照市场经济的规则进行管理，实行独立核算，自主经营，自我完善、自我发展，规模生产，集约经营。

3、全面推行营林体制改革

按照分类经营的要求，必须深化林业管理体制和经营管理机制的改革，建立起与分类经营相适应的现代森林经营制度，形成有效的激励机制、竞争机制和约束机制。

一是建立森林资源管护经营责任制，保护好森林资源。鉴于地方国有林区森林大多分散、质量低，且与村屯交错，不易管护的特点，借鉴农村成功的"联产承包责任制"的办法，在国有森林资源所有权、林地用途、森林经营规划不变的前提下，打破计划经济下形成的森林资源国有国营的单一经营体制，将森林资源的部分经营权与所有权相分离，实行国有民营，建立森林资源管护经营责任制，积极保护森林资源。将国有林场不易管护、经营的森林、残次森林、零散森林或林地划分为森林资源管护经营责任区，以职工以户或联户的形式，签订合同，进行长期管护经营，将培育森林资源、制止乱砍盗伐、侵占林地、加强森林防火、防止病虫害的责任承担起来，实行谁管护谁负责，同时赋予管护责任人在管护区内享有非林非木资源采集、开发利用和经营收益权利。其目的是通过经营机制的转换，充分调动职工群众管护森林资源和开发林区多种资源的积性，并通过林粮、林果、林药等森林多资源、多层次的开发以及植树造林、补植、补播造林等集约经营的措施，提高林地的生产力，提高林分质量。实现林兴、场强、民富。

二是建立多种所有制形式，培育好森林资源。按照《森林法》关于个人可享受林权的规定，可采取"分股不分山，分利不分林"的形式，积极稳妥的建立符合市场经济要求，符合个人意愿的格局。在国有造林（主要是营造生态公益林）的基础上，坚持资源有价，使用有偿的原则，打破区域、行业界限，实行谁造谁有，大力推行股份制造林、股份合作造林、个体造林的形式，大力发展私有林。并对无力经营管护的人工林，可以在林价制度的基础上，建立符合市场经济原则的林木价格机制，实行活立木商品化经营。同时，把营林生产推向市场，以县、地（市）为单位组建营林公司，进行专业化营林生产。

三是改革完善商品林的采伐制度，经营好森林资源。商品林采伐在坚持现行有效的采伐管理制度前提下，要放开经营。采伐限额由年度控制改为五年总控，坚持五年总量不突破。可根据市场的需要组织生产，市场需要什么就生产什么。按经营方案一次审批，核发采伐证。主伐年龄完全由经营者按林木生长规律、市场需要和批准的经营方案采伐。

四是实行市场化管理，将商品林资源推向市场。应完善林地、林木产权有偿转让和将活立木直接作为商品进入市场交换等制度，鼓励以森林资源为资本，参加其他资本联合，组建股份制企业，实行以林为主，多元化经营。并通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托等形式，使商品林资产化，实现商品林经营。同时，可以将商品林资源作为资本参与运营的机制，可以向林场职工、民营企业、外资企业等转让产权，也可以用商品林以及其它经营性资产置换职工 "全民"的身份，实现国有林场、国有职工的"主体退位"。通过上述对国有商品林产权或股权转让、整体或部分出售等多种方式，加快非国有经济的发展步伐，逐步从根本上实现国有产权制度改革，实现所有制的多元化，推进国有经济结构与产业结构调整，促进林业建设快速、健康、持续发展。

三、根据森林分类及国有林场类型的划分，实施分类施策

林业建设是一项公益事业，投入大、周期长、经济效益比较低，必须有一个良好的客观环境条件，才能健康发展。因此，国家必须在政策上给予有力的扶持和优惠。

1、按照事权划分的原则，对已界定的国家重点公益林341.2万公顷，以及符合国家重点公益林的标准的 200万公顷公益林，在已有166.7万公顷实施森林生态补助的基础上，国家应尽快利用森林生态效益补偿基金制度予以全部补偿。对划定的地方公益林也要利用相应的森林生态效益补偿基金，由各级地方政府予以补偿。使生态公益林切实得以保护，更好地发挥生态效益。

2、生态公益型林场实行事业单位事业管理，国有林场的事业经费，按照隶属关系，应由各级财政预算内安排解决。同时，加大各项生态工程建设的投入，六大工程等建设资金应优先向生态公益型林场，向生态公益林建设方面倾斜。

3、实行林地所有权和经营权的分离，可以选择股份制、股份合作制、合伙经营、承包经营或租赁经营、家庭或个体经营等多种经营形式，优化林地资源配置，大力发展私有林。同时，制定建立林地、林木资产流转制度，确保家庭林场和外资、社会资金参与林业建设的合法权益。

4 、赋予商品林较灵活的经营政策。在总采伐限额的控制下，可根据木材市场需求情况，允许工业原料林的主伐年龄按工艺和经济成熟确定，并在年度之间进行一定幅度的调整。

5、实现专业化生产。建立生产作业公司的资格评定和生产人员职业技能评定机构，实现生产作业与生产监督两权分离。使林业的各项生产作业由造林、采伐等各项具有资质的专业公司负责，实现专业化生产。