森林经营方案编制和管理存在的问题及对策

孙晶波 

(黑龙江省林业厅)  

由于林业生产的长期性和功能的多样性以及对象的复杂性，经营单位要组织生产，只能通过一个规划设计性质的方案，按照方案既定的目标组织生产，即森林经营方案。

一、森林经营方案的主要功能

森林经营方案是森林经理工作的主要成果。50年代时，曾称为森林施业案，60年代初称为森林经营利用设计方案，70年代称为森林经营方案，一直沿用至今。根据林业部制订的《国有林业局、国有林场森林经营方案编制规定》，"森林经营经营方案是指导国有林业局、国有林场保护、发展、合理利用森林资源、实现科学经营、永续利用、提高森林经营管理水平的总体规划设计文件；是编制中长期计划，组织森林经营，确定采伐限额，安排营林生产和投资的依据；是制定考核领导干部任期森林资源消长目标的依据。"综上所述，其有如下主要功能：

1、森林经营方案是林业生产单位编制各种林业计划和作业设计的主要依据。因为，森林经营方案是在进行大量调查研究掌握第一手资料的基础上编制出来的，各项林业计划要切合实际，就必须以森林经营方案的设计指标作为编制林业计划的主要依据。如每年的木材生产和造林更新任务，可以根据方案中提出的各经营类型的年伐量、采伐与更新方式以及其他各种调查材料，结合当地的人力、物力等经济条件制定合理的年度计划，这样生产任务既能圆满地完成，又能保证林木的正常生长。

2、森林经营方案是确定采伐限额的基础。森林经营方案的采伐量是按照林学理论多种公式进行计算的，并在社会、经济的需求基础上确定的。为此，通过森林经营方案合理年伐量来核定采伐限额，才能使森林经营逐步纳入可持续发展的轨道，把采伐纳入正规。

3、森林经营方案是科学、合理经营的必然要求。国有林场要保证森林资源的保值、增值，又要在竞争中求生存、求发展，不靠科学的指导是不行的,而森林经营方案是科学经营的蓝本，是指导经营单位提高集约经营水平的依据。如森林经营方案是分别林种及经营类型进行设计的，生产单位可根据森林的实际情况，因地制宜地进行经营和管理，这为科学、合理组织经营提供了方便。同时，编制森林经营方案，还可以促进分析经营活动，不断总结提高经营水平和经营效率，经过信息反馈，使林业走上集约经营的道路。

4、森林经营方案是检查和评定生产成果的标准。检查和评定林业生产成果的好坏，除看是否完成了生产任务外，还必须检查它的生产活动是否符合既定的经营方针、目标，工作质量是否合乎要求。而森林经营方案是鉴定标准，即反馈控制。在经理期内，各级林业部门都可以森林经营方案为标准，督促检查基层单位对方案的执行情况，并对林业生产工作的质量和效果进行评定,评价任务完成的好坏。

二、森林经营方案编制和管理中存在的问题

在森林经营方案的编制和实施过程中，特别是《森林法》的颁布以后，确立了其法律地位。使人们普遍认识到，森林经营方案是科学经营管理森林资源的法定性文件，是政府的一项重要行为，具有其严肃性、紧迫性和强制性。也促进经营单位初步形成了对编制、执行方案的自觉行为，发挥了在林业建设中的重要作用。但是，从当前森林经营经营方案编制和管理工作来看，尚存在以下主要问题：

1、领导不重视,没有把其当作科学经营的重要手段。在一些地方的领导还没有认识到编制森林经营方案工作的重要性及重要作用，把完成编案当作应付上级主管部门的一项工作，因此，出现了方案粗制滥造、闭门造车的现象，也就无法指望通过森林经营方案的来指导生产活动，来提高经营水平。

2、经营方案的编制质量不高。一些地方编案还未完全摆脱以木材生产为中心的封闭式传统经营模式的影响，缺乏对经营单位的实际情况及所处的社会经济环境和市场变化的分析论证，编制的方案针对性不强，重点不突出，千篇一律，在市场经济中应变力差，不能为经营单位排忧解难，还有些方案脱离实际，对资金筹措及效益分析上过于理想化，致使一些规划项目根本无法实现，影响了方案实施的效果。

3、经营方案与生产计划脱节。不少国有林业局（场）至今仍未把森林经营方案摆上指导森林经营的主导地位。上级主管部门下达年度生产计划及其它林业生产计划不以森林经营方案为依据，使经营单位的实际经营活动与经营方案脱节，方案规划目标和措施难以实现。

4、林业主管部门在森林经营方案管理工作中关系不协调。森林经营方案涉及到森林经营管理的各个环节，需要计划、财务、营林、生产及资源林政等部门分工协同。但在一些林业主管部门的各职能部门之间分工责任不明确，关系不协调，影响了森林经营方案的实施。甚至有些地方缺乏长远规划和整体观念，未通过规定程序，随意打乱经营方案的部署，造成经营方案难以实施。

5、森林经营方案缺少必要的保障机制。虽然《森林法》明确规定森林经营单位要编制和实施森林经营方案，但对不编案或不实施森林经营方案的行为没有做出相应的法规进行约束。同时，也没有建立必要的监督检查和评估制度，使森林经营方案编制和管理成为可有可无的工作。

三、森林经营方案编制和管理中的对策

1、把森林经营方案工作纳入科学化、制度化、规范化建设轨道。森林经营方案工作是林业发达国家普遍推行的一项制度。我国《森林法》在总结国内外森林经营管理的经验教训的基础上对编制和实施森林经营方案做出了明确规定，因此，森林经营方案工作不是一项临时性、阶段性的工作，而是国家培育、保护、合理利用森林资源，发展林业的必要手段。所以，必须使之科学化、制度化、规范化，并逐步走上法制化的轨道。

2、必须努力提高编制森林经营方案的质量。方案的质量高低直接影响到方案的实施，影响到实施的效果。因此，在编制森林经营方案中，必须首先要保证各项基础资料的准确性和可靠性，并从实际出发，实事求是地依据局情、场情、林情编制出具有针对性、适用性、可操作性的方案。其次，要高瞻远瞩又要切合实际，立足于实施。要按照因地制宜、分类指导的原则，区别对待、突出特点，紧密结合经营单位的实际情况编制。第三，要提高编制森林经营方案人员的素质和技术水平与责任心。

3、理顺森林经营方案的实施程序。理顺森林经营方案的实施程序，对保证方案实施至关重要。根据我国的现实情况，至关重要的工作是要建立合理的年度生产计划和作业设计的编制程序。目前，我国相当一部分地区的林业主管部门还未能以森林经营方案为依据，而直接向经营单位下达年度生产计划和审批作业设计，打乱了森林经营方案的规划，使森林经营方案无法得以实施,这是当前急需解决的问题，也是各级林业主管部门必须引起高度重视的问题。森林经营方案从性质上看具有二重性，一方面它是指导微观经营活动的规划设计文件，因此，经营单位有权依据上级主管部门批准实施的经营方案编制年度生产计划和作业设计。另一方面，森林经营方案又是上级林业主管部门编制和下达森林采伐限额、监督生产单位合理经营利用森林资源和评定经营效果的依据，因此，上级林业主管部门又必须按照国家的有关政策法规和森林经营方案审批年度生产计划、逐级下达。为此，只有自下而上编制年度生产计划，才有利于调动经营单位实施森林经营方案的积极性和避免计划管理与方案实施脱节。

4、增强森林经营方案的应变能力。编制森林经营方案时，很难对经理期内不断变化的各种因素做出完全准确的预测。因此，在市场经济体制下，应该允许经营单位根据自然资源、社会经济条件、经营善和市场的变化，通过年度生产计划对经营方案的年度计划量进行调整。并在实施过程中，通过经营效果的检查、评估，适时地对森林经营方案进行修订。只有这样才能适应市场经济体制的需要，只有这样实施森林经营方案才有活力。当然，修订方案必须按照程序要求办理，不能随心所欲，未经上级主管部门批准不得任意修改已审定批准的森林经营方案。

5、加强森林经营方案执行情况的检查监督及经营效果的评价。对森林经营方案执行情况进行检查监督和评价是保证其顺利实施的必要手段。上级林业主管部门要定期限对经营部门的方案执行情况进行检查和评价，通过这项工作把森林经营方案的执行情况和实施效益同干部任期目标责任制挂钩，并把检查评价结果作为考核干部的依据。实践证明，这是在我国现实情况下最为有效的措施。