.2007-07-13

浅谈生态补偿与和谐发展

    毛石禧

(福建省福安市林业局。福建福安355000)

我国森林生态效益补偿经历了一个从政策个别调整到国家立法普遍调整以及个别地方立法试点先行的渐进过程。

1953年，建立了育林基金制度，1992年，国务院批转国家体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》(国发[1992]12号)明确提出：要建立森林生态补偿制度，实行森林资源有偿使用。1993年，国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”。2000年，国务院颁布的《森林法实施条例》规定：防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。到目前为止全国已有部分省、市出台了生态公益林建设和补偿办法。从2001年起，每年国家财政拨款10亿元，在全国11个省(区)进行森林生态效益补助资金发放试点。2004年12月10日，《中央森林生态效益补偿基金制度》正式确立并在全国范围内全面实施。

1  生态补偿事关社会公

生态补偿是生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用。目的是支持和鼓励生态脆弱地区更多承担保护生态而非经济发展的责任。从某种层面上说，生态补偿是社会公平问题，区域协调发展问题，事关和谐发展。

西部是我国重要的生态屏障区，也是我国生态脆弱区。西部地区的人民群众为保护和建设我国西部生态屏障和江河源头区域的生态环境，付出了巨大成本，损失了许多发展机会，生态直接受益地区的东部或江河下游发达地区，应对西部地区的这种付出予以补偿。以南水北调中线工程为例，为了“一江清水送北京”，水源区各级政府近年投入大量资金用于植树造林修复生态，并进行了艰难的产业布局和结构调整，给水源区的经济社会发展带来了一定制约和影响。如不抓紧建立相应的补偿机制，长此下去，西部地区开展生态建设怎么会有积极性?

2  生态补偿做出示范

我国政府对生态补偿问题十分关注，并进行了有益的尝试和探索。近年来通过财政转移支付方式，为天保和退耕还林等林业重大工程建设提供了大量资金，特别是近年来建立的中央森林生态公益补偿基金，6 a累计投入100亿元，360万农户2000万人口直接受益。森林生态效益补偿的实施，意味着森林生态效益将不再是“免费午餐”，标志着我国开始进入了由无偿到有偿使用森林生态效益的阶段，虽然目前实施森林生态公益补偿只有75元·hm-2，但重要的是国家对森林生态价值的承认，意义非同小可。森林生态效益补偿既维护了广大林农的切身利益，也提高了全民爱绿护绿兴绿的意识，过去无人问津的公益林建设领域社会资本也开始关注。    森林生态效益补偿为加快林业发展注入了动力，同时也起到了很好的示范带动作用，地方政府为社会公众消费生态产品而“买单”的，下游地区因享受生态效益也主动地对其进行补偿。

3  生态效益补偿将有力促进区域和谐发展

作为系统性风险，生态失衡、生态危机无论出现在哪里，对所有区域而言，总是一种“双输”的场面，必须避免。之所以说西部是生态功能区，不适宜大规模开发尤其是经济发展，仅仅因为这里几乎是所有大江大河的发源地。近些年来，国家主要在西部地区相继实施的天然林保护、退耕还林等重大生态工程，也无不表明国家在维护生态功能区的发展权益、促进西部开发方面所付出的艰巨努力。同样，为维护国家生态安全和促进中下游地区经济社会可持续发展，近年来，生态功能区也在进行相应调整，甚至牺牲了一部分发展机会和自身利益。比如，因禁牧减畜、禁采虫草和禁挖砂金等，放弃建设一些污染严重的项目，限制开发矿产资源和水电资源权力，这显然有失公不平。从构建和谐社会，促进社会公平意义的角度看，妥善协调东西部、上下游的利益关系绝不容忽视。本来，区域间的发展就因为自然禀赋方面的差异而不均衡，现在，不利的发展全局又需要欠发达的生态功能区控制开发，放弃更多机会，区域差距拉大在所难免。实行生态补偿，使生态环境在经济建设和市场交换中体现其经济价值，可以化解社会矛盾，缩小地区差异、减少认识分岐，从而促进社会的全面发展，实现社会公平与正义。不仅如此，建立一套健全稳定、运行良好的生态补偿机制，使所有生态建设与保护的受益者以合理、可行的方式补偿生态功能区，从而缩小区域差异，将极大地促进区域和谐发展。同时，这也是“谁受益、谁付费”原则的基本体现，也使大江大河的下游反哺上游、东部发达地区反哺西部生态脆弱区，工业反哺农业成为必然。

4 补偿渠道多样化

森林具有涵养水源、保持水土、保护生物多样性、防风固沙、固碳等多种功能，人们享受到的生态效益有直接的也有间接的，这就决定了生态效益补偿应该是多样化的，要以政府为主，并辅以市场化手段。

最近福建省出台了全省江河下游地区对上游地区森林生态公益补偿方案，根据城市工业和生活用水量，分不同标准对上游地区生态公益林提供补偿，全省每年可筹措补偿资金8 590万元，这是福建省在建立森林生态补偿基金后，探索新的融资渠道的重要举措。作为煤炭大省的山西，最近也出台了一系列“以煤养绿”的生态补偿政策，从每吨煤的销售收入中提取O．15元育林基金进行生态补偿。山西省还有许多产煤地区正在进行生态补偿方面进行探索，左云县在开发地下“黑色宝库”的同时，建设地上“绿色银行”，柳林县“一矿一企治理一山一水”等。由于森林资源的生态效益属于社会公共产品，且价值难以准确计算，不能通过市场进行交易获取收益。应抓紧建立森林生态价值评估体系，建立一种市场补偿机制，将生态补偿实施的范围扩展到企业以及直接受益者，特别是要让电站、水库、森林公园、旅游公司等生态产品的直接受益者承担补偿责任。建立生态补偿机制已成共识，但目前还面临许多问题，建立生态补偿机制，关键是要立法，核心是制定合理的评估标准。

5  结束语

过去很长一段时间，因过分看重GDP的规模与速度，无论有无区域优势，都要全力促进经济快速、迅猛增长，哪怕以资源大量消耗，生态严重破坏为代价。现在通过主体功能区的划分(优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发)而开始打破。生态补偿作为平衡各方利益的“杠杆”而粉墨登场，是区域协调和谐发展的重要手段。