安徽省黄山林场坚持“三分法” 实行“双置换”

积极稳妥地推进国有林场改革

自2004年7月黄山林场作为安徽省林业厅改革试点单位后，于2005年4月完成了职工安置分流，l2月30日在全省率先挂牌成立了黄山公益林场，完成了改制工作。

一、调研决策

黄山区地处皖南腹地，总面积i775平方公里，总人口l6.2万，全区森林面积l2.85万公顷，活立木蓄积量571万立方米，毛竹3699万根，森林覆盖率75％，是首批国家级生态示范区、全国水土保持示范区、全国林业标准化示范区、全国绿化模范县、中国竹子之乡，为安徽省重点林区、全省三大毛竹之一。全国辖有黄山、洋湖、芦山、游山四个国有林场，分别座落在黄山风景区东大门与西、北大门和太平湖风景区南北两岸，经营总面积l60404亩(其中林业用地159352亩，占99.3％)，活立木蓄积总量79.2万立方米、毛竹78万根，森林覆盖率87.3％。通过几十年的艰苦创业和绿化造林，不仅培育了大量的森林资源，而且成为我区绿色生态屏障的重要核心，为黄山、太平湖旅游事业的发展和黄山区生态建设做出了巨大贡献，同时到改革前已累计向社会提供木材21.2万立方米、缴纳税收达l630万元。l987年以四个国有林场为主体依托，组建了“黄山国家森林公园”。

2003年6月25曰，中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号文件)下发后，为贯彻落实《决定》中关于国有林场改革与发展的精神，区委、区政府就如何加快我区国有林场改革与发展，指示林业及相关部门对国有林场开展了深入细致地调查研究。

通过调查，我区国有林场现状是：一是从森林分类经营角度。全区国有林场座落在青弋江上流几大支流发源地，生态区位非常重要，有69.9％的林地被区划界定为生态公益林，以“木头”为主要经济来源的可伐森林资源明显减少，特别是可主伐的人工林资源极少，使得林场收入大幅下降，而每年需支付林场职工的“人头费”就达500多万元。入不敷出，已严重胁迫着林场的正常运转。二是从企业发展角度。改革前，全区国有林场债务已高达l218万元，其中：欠社会保险费318万元、农业税l59万元、各类借(贷)款587万元、职工工资l54万元，另外按国家最低标准(5％)的住房公基金(145.6万元)都无力兑现，如何去偿还债务和进行林业投入?同时，由于我区四个国有林场建设较早，除洋湖林场建于1980年外，其它三个林场都建于上世纪50年代，国有林场建设的重任一直是生态建设，林场的基础设施建设投入严重不足、欠帐太多，有3个营林工区不通电、6个营林工区不通电话、2个营林工区及lJ个场部存在饮用水困难，有60多公里长的林区公路急需投资维修，且危房面积达2821平方米、占39.6％。债务缠身，基础设施薄弱，致使林场的潜力得不到挖掘，已严重制约了林场的正常发展。三是从经营体制、机制角度。虽然各国有林场都是事业单位，但实行的是企业化管理，林场的各项经费完全靠自收自支，职工身份既不是国家产业工人、又不是国家事业单位员工，林场既没有事业单位的权利(事业经费)、又无企业的经营自主权，不工不农、不企不事，城里不要、乡里不管。而且由于交通闭塞和从业单一，几乎形成了一个独立的社会群体，职工的思想观念还停留在过去的“老一套”上，“铁饭碗”思想致使职工的积极性、创造性得不到有效发挥。同时，还有80多名离退休职工需要林场“养老”，人员包袱十分沉重。这种体制和与此产生的历史性思想观念，已严重束缚了林场的建设与发展。国有林场的这种现状与新时期所担负的重任是极不相适应的。

通过现场调研，大家一致认为，良好的生态是我区第一品牌资源，生态旅游是我区加快发展县域经济特色所在。经历几代人的努力，我区的林业建设，尤其是林业资源保护管理，走在了全省的前列，但林业生产经营管理体制、机制创新都相对滞后，必须解放思想、更新观念，以贯彻落实《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》和我区实施意见为契机，正确处理好生产、保护、开发利用三者之间的关系，扎实推进产权流转、企业改制等制约林产经济长足发展关键性问题，为求林业建设生态、社会、经济效益共同提高，要强力推进国有林场改制工作。各国有林场要认真剖析现行的生产经营管理模式存在的弊端，通过纵横比较，加大政策宣传力度，统一思想，提高认识，立足现有较好的基础和条件，下决心改制改革。推行国有林场改制改革，不能心存疑虑，不能坐等上级政策，不能唯条条框框，不能搞一刀切，要因地制宜，一场一策，抓好试点，注意总结经验，推广成功做法，以点上试点，推动面上工作。要牢固树立“早改早主动，早改早收益”和“小抓大难、大抓小难、真抓不难”的思想意识，加大林场经营管理机制创新力度，积极稳妥地探索公益林管护和商晶林生产分类经营具体对策，维护好职工切身利益，保护好林业资源。

通过调研座谈，初步形成了我区国有林场改革共识：早改主动、迟改被动。但是又普遍认为，国有林场同其它工业企业和城区企业化管理事业单位相比，具有明显的特殊性：一是国有林场追求的是生态和社会效益，其次为经济效益；二是林场都地处偏僻的大山之中，林场职工长期生活在交通和信息闭塞的地方。所从事的是造林、采伐、集材等重体力劳动，观念旧、文化低、自谋生活能力弱、市场竞争能力低：三是国有林场四支森林消防中队近年来为扑灭森林火灾，保护全区森林安全做出了重要贡献，己成为一支不可缺少、不可替代的专业灭火队伍。

在充分掌握黄山区情和国有林场现状的前提下，区委、区政府从“生态立区”的战略高度出发，按照落实科学发展观的要求和本着“以人为本”的原则，高瞻远瞩地确定了黄山区国有林场“分类、分制、分流、试点”改革决策，要求以生态保护为前提，以产权制度改革和职工身份置换为重点，以积极稳妥安置职工和保障其生活出路为基础，强力推进国有林场改革，实现制度创新、机制创新。

二、改革实践

按照“三分法”(分类、分制、分流)和.“双置换”(职工身份置换、产权制度置换)的改革决策，积极稳妥地推进了全区国有林场改革。现具体分述如下：

分类，就是将生态区位重要、脆弱和特殊用途林、保存较好的天然次生林及采伐后难以更新恢复的林分全部区划界定为生态公益林，将立地条件较好、交通方便、面积相对集中的有培养为速生丰产林的林分全部区划界定为商品用材林，根据已区划界定批准的生态公益林和商品用材林为依据，实施林业分类管理，做到严管公益林、搞活商品林。按照林业分类经营要求，四个国有林场共区划界定生态公益林lll314亩、商品用材林44808亩。由于我区四个国有林场中，每个林场的公益林面积均超过60％达到69.9％，所以在这次林场改革过程中全部界定为生态公益型林场。

分制，就是在不改变林场管理范围和林地用途的前提下，按照分类经营理念，分别采取不同的管理体制、经营投资机制和政策措施，重新编制《森林经营方案》开展经营活动。林场产权制度改革的核心是围绕公益林管护，成立生态公益型林场，对原林场区划界定的公益林和森林公园建设需保护的森林以及相配套的管理资产，由区政府整体划拨给公益林场管理，建立起以公益林管护为主要任务的公益型林场管理新体制；进一步放开搞活商品林，通过林场职工认购成立股份制林场经营，通过公开竞(拍)卖推进商品林社会流转，实现国有林场商品林产权制度的改革。在商品林产权制度改革具体操作中，以安徽省林业调查规划院的林木、林地资产评估为依据，以分类划拨、市场流转相结合，公开、公平、公正地处置商品林木资产，概括起来主要是“三个一”：一是公益林场留用一部分。以不增加财政负担为原则，将四个国有林场23783亩的商品林整体划拨给新组建的四个公益型林场经营管理，所得收入用于公益林管护。二是分流职工认购一部分。以“职工自愿、集中连片、便于经营，面积不少于500亩”的原则，将原属各林场经营的721亩商品林木资产，分配给以物化形式(林木资产)转换身份的160名职工，组建了6个股份制林场开展自主经营活动，做到“改制不改行、分流不离场”。对于物化置换的职工，在林木资产评估值基础上给予了一定比例的优惠，以鼓励、支持职工继续从事熟悉而又热爱的林业事业。三是面向社会变现～部分。将剩余l3806亩商品林木资产，以处置利益最大化为原则，通过公开竞(拍)卖等形式向社会处置变现，所得收入用于直接兑付职工身份置换费用和各项社会保险等费用。通过竞(拍)卖处置变现，充分体现了区委、区政府要求的社会处置山场变现利益最大化原则，大大缩小了林场改制经费缺口，为成功实现我区国有林场改革的平稳过渡赢得了宝贵资金。

分流，就是按照“公开、公平、公正”原则，妥善解决职工安置问题。我区四个国有林场共有在职职工311名、离退休职工80名、合同工及遗属人员29名，如何实现合理的安置、分流和剥离是成功实施国有林场改革的关键和重中之重，要充分体现“以人为本”原则，努力促进国有林场和当地社会的和谐发展。林场职工的安置，概括起来也是“三个一”：一是通过考核考试录用一部分职工。黄山区四个国有生态公益林场已经区委、区政府批准兴建，为财政定补的事业单位，每场设立“二科一室”(办公室、林业生产科、林政管理科)内部机构，按照每万亩公益林核定5人的编制数标准，共予核定事业编制57名。这就是说，改革后的四个国有林场在编人员由原来的311人精减到57人(按满编算)，精减率达81.67％。对具有全目制大学本科学历或取得中级以上专业技术职称的干部，通过考核后可优先直接予以留(录)用。按此规定，我区四个国有林场共有29名职工被优先留用为新组建的公益林场管理人员。根据区编委核定的编制数和内设机构，除29名职工优先进编定岗外，对其余28个编制人员将由原林场职工通过“双考”(考试、考核)程序进行公开选招入编上岗。公开选招的15名原林场职工已被正式入编为公益林场：[作人员。现林场在编职工为43人。二是通过协保退养和病退安置一部分职工。协保职工是指距法定退休年龄5年以上l0年以内，工龄男满30年、女满20年且年龄男满50周岁、女满40周岁以上的职工，经本人申请、单位同意、人事部门审核、劳动部门批准，可以办理协保手续(即协议保留养老保险和医疗保险待遇)。退养职工是指距法定退休年龄不足5年的职工。对协保退养职工(简职“4050”人员)与原林场解除(或终止)劳动关系后，由林场按照有关规定向社会保险机构足额缴纳(至退休年龄时)应发放的基本生活费、应提的养老保险金和医疗保险金，由社保机构按时发放其基本生活费，林场不再发给经济补偿金和安置费，待达到法定退休年龄时办理退休手续，享受基本养老保险待遇和基本医疗保险待遇。我区四个国有林场共有“4050”人员62名，其中：退养职工51名、协保职工11名。另外，对长期生病或丧失劳动能力的职工，按照劳动部门有关规定予以办理病退手续，由林场按规定缴纳社会保险金，享受由社保机构按时发放的基本生活费待遇。目前，已经劳动部门批准并办理病退手续的职工有3名。三是通过置换身份分流一部分职工。共有217名职工被分流(现实际上置换身份分流职工为202人，已有15人被重新入编)。根据职工自愿选择原则，全区四个国有林场有160名职工选择了以物化形式(林木资产)置换身份，有57名职工选择了以货币化形式置换身份，对选择货币化形式置换身份的职工，林场已一次性兑付了职工各项安置补偿费用。另外，对l7名合同制工人，在改制时一并解除了劳动合同，按照有关规定一次性给予了经济补偿：对80名已离退休职工，在改制时按照规定计提离退休职工养老、医疗保险金，转入社保经办机构，与林场剥离，享受社会保险待遇；对12名遗属人员，按照有关规定，以每人每月180元的标准计提生活困难补助费，转入社保经办机构，与林场剥离，享受按月发放的生活费待遇。

在强力推进而又积极稳妥地实施国有林场改革的整个过程中，区委、区政府给予了高度重视和精心组织：一是成立了以分管书记为组长、分管区长和林业局长为副组长及区组织、企改、人事、劳动、财政、林业等部门负责人为成员的黄山区国有林场(圃)改制工作领导组，这个为一个部门改制而成立的全区性领导组在黄山区还是首次，具体负责领导、组织和协调国有林场的改革，各相关部门给予了全力支持，林业局更是义不容辞，把林场改革作为全局工作的重中之重来抓，实行了每位局长牵头抓二个林场改革的责任制。二是由区政府委派改制工作组进驻各国有林场，选调有思想、有经验、有威望的离岗科级干部担任组长，并抽调精干人员组成工作组，具体负责国有林场的改制工作。各改制工作组在区委、区政府的统一部署下，紧紧依靠林场的领导班子创造性地开展了改制工作。通过编印人手一册的《宣传册》，把政策交给职工；通过区情、国情宣传，把改革的形势和趋势交给职工；通过场情宣传和清产核资，把家底交给职工。通过召开场领导班子、中层干部、职代会、职工会议等形式的宣传学习和深入细致地走访座谈，使广大职工普遍认识到改革是发展的需要、更是吃饭的保证，从而统一了思想，把改革的阻力减到最小，把改革的合力放到了最大。改制工作组的主要工作程序是：宣传发动一清产核资与林木资产评估一财务审计一改制经费测算一编制《改制方案》送审稿一召开职代会审议《改制方案》一报批《改制方案》一实施《改制方案》(主要包括人员安置分流和资产处置变现)一移交落实组织与社会关系一改制：I_=作结束。按照居住地(乡镇或社区)管理原则，完成了原林场职工的组织与社会关系转移工作。

三、改革成效

以“双置换”(职工身份置换、产权制度置换)为核心的黄山区国有林场改制已经完成，以公益林管护为已任的四个国有林场，随着2005年12月30日黄山公益林场挂牌成立后，2006年6月，芦山、游山和洋湖公益林场又相继挂牌成立，标志着我区国有林场改革已成功实现平稳过渡，国有林场发展将进入一个新的发展时期。总结…年多的改革实践，我们认为取得以下四个成效：

一是职工利益得到切实保障、职工分流得到妥善安置。改制后，保障职工利益共需资金达2049.35万元，其中：原林场欠缴和在改制时按规定应缴的各项社保费用为947.55万元，通过与劳动部门签订分批分年支付协议，已全部缴纳支付；原林场所欠职工工资和在改制时职工身份置换等费用为ll01.8万元，也已全部兑现。改制时，对原林场311名在职职工，除29名职工符合安置条件和62名职工符合“4050”人员规定及3名职工病退外，重点对217名职工置换了身份。这些置换身份后的分流职工目前心态稳定、从业稳定、生活安定，已绝大部分离开林场外出到区内外市场寻求到自己的适合岗位，劳动技能已得到充分体现和发挥，涌现出一大批典型人物(见附件)，他们自己并带动广大分流职工通过劳动和创新走上了幸福快车之道。

二是林场改革得到平稳过渡。黄山区国有林场改革后，黄山、芦山等四个国有公益林场已率先在全省挂牌成立，目前已按照《黄山区公益型林场人事分配制度实施意见(试行)》和区编委“关于设立区黄山、芦山、洋湖、游山四个公益林场的批复”精神，建立起以公益林管护为主要任务的公益型林场管理新体制、新机制。公益林场实行政府领导下的场长负责制，对所有管理人员和专业技术人员一律实行聘用制，在坚持按劳分配、效率优先、兼顾公平的原则下，建立起新型工资分配制度(即对进编人员保留事业单位档案工资，实行基础工龄工资、岗位工资、绩效工资三项工资制)，由林业主管部门根据《黄山区公益林场年度目标管理考核办法》考核全年工作情况和兑现绩效工资。新的公益林场人员编制共57人，目前公益林场在编人员43人，比原林场在编311人减少了268人，精减率达86.2％。过去近8个在编人做的工作，现在1个人就可完成，人均管护山场面积由512亩增加到3980亩，是改制前的7.6倍。以2006年与改革前的2004年有关数据进行比较分析，从销售收入来看，2000年人均创收达8.56万元(以核编的57人为基数)比2004年的3.31万元增加了158.61％；从职工收入和社保费用缴纳来看，2006年职工工资完全按事业单位工资标准予以了全额兑现和足额缴纳，而2004年仅兑现了职工工资的84％和缴纳了60％的社保费用；从投入来看，2006年营林和护林防火投入达140多万元、占总收入的28.7％，且林分质量得到了进一步改善，仅添置森林防火消防器材就达5.2万元，而2004年投入资金仅占总收入的l6.2％，且许多营林和基础设施都无力改善。从以上的简单数据比较，已充分印证了“改革出成效”。黄山区国有林场改革得到平稳过渡更重要的是体现在平稳、“以人为本”和森林资源的有效保护，在实施林场改革的整个过程之中，由于宣传到位、工作到位、措施到位、保障到位，使改革得到了平稳有序展开，没有出现一起越级访、群访、重复访现象，没有发生一起乱砍滥伐和破坏森林资源案件，展现出林场平稳、向上、发展的良好势头。

三是林场发展得到认真思索。林场改革之前，虽然对今后的发展有多种想法，但由于体制、机制、债务、人多负担重等诸多因素影响，没有精力和能力予以实现。改革后，四个国有林场得以轻装上阵，建立起以公益林管护为主要任务的公益型林场管理新体制，结束了单纯的“木头”经济时代，将会使森林资源优势得到充分发挥，必将迎来一个以营林建设为基础、以资源优势为依托的多种经营全面发展的新时代。各林场紧紧抓住这一新机遇，利用自身条件和资源优势，组织编制了《黄山区国有林场“十一五”项目建设发展规划》，其建设项目达23个，概算总投资额达8300多万元，有森林公园各景区的开发建设和名优茶及丰产林建设项目，也有基础建设、改善环境项目等。目前，由上海心族集团投资兴建、浙江大学亚欧旅游规划设计研究院完成的东黄山度假旅游区总体规划项目已付诸实施，整个项目建设规模为11.6亿元，黄山国家森林公园千紫山景区(黄山公益林场)是该项目的重要组成部分，同时由黄山国家森林公园千紫山景区(黄山公益林场)独自兴建的千紫山森林休博园和中国黄山珍稀树种种质基因库项目也已完成规划和开工兴建，投资规模为2000多万元。通过这些项目的争取、招商和组织实施，将从根本上改善林场的薄弱基础设施，增强发展后劲，实现国有林场又好又快的发展。

四是林场改革社会效应明显。林场改革不仅提高了林场整体社会形象，进一步提高和巩固了生态屏障作用，同时还大力促进了黄山区社会办林业事业发展。为筹集体场改革资金，我们按照区委、区政府要求的社会处置山场变现利益最大化原则，通过竞(拍)卖形式，打破了我国商品林山场转流市场价格仅为每亩ll00元左右且还难以推动的被动局面，实现了每亩2265元(比当时我国市场价提高了106％)的市场价格，不仅真正做到了利益最大化，而且极大活跃了我国商品林流转市场，从此以后我国商品林流转市场价格都超过了每亩2000元，大大提高了林农和社会造林积极性，有利推动了黄山区的全社会参与林业建设。

通过改革实践和总结，我们深深地体会到：一是加快国有林场改革与发展，必须强化政府主导作用，把林场工作与当地社会经济发展的整体有机结合起来，找准林场在促进区域经济发展中的结合部和切入点；二是加快国有林场改革与发展，必须贯彻“以人为本”思想，坚持走群众路线，以维护职工利益为前提，以绝大多数职工接受改制条件为基础，以林场现有经济状况为条件，让职工真正认识到“早改主动、迟改被动”，以使职工对林场改革拥有充分的知情权、参与权；三是加快国有林场改革与发展，必须实施分类经营，保护好生态公益林，使其最在限度地发挥生态保护作用，维护国土生态安全，经营发展好商品林，使其在符合林业发展规律的同时，按照市场经济规划要求最大限度地发挥出经济效益。

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